湿地被誉为“地球之肾”，具有涵养水源、净化水质、蓄洪抗旱、降解污染物、应对气候平均状态随时间的变化和维护生物多样性等重要生态功能。习指出，要建立湿地保护修复制度，实行湿地面积总量管理，严格湿地用途监管，增强湿地生态功能，维护湿地生物多样性。

  《中华人民共和国湿地保护法》明确规定：湿地的保护、修复和管理情况，应当纳入领导干部自然资源资产离任审计。中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立完整领导干部自然资源资产离任审计评价指标体系的意见》明确，湿地的保护修复情况要作为审计评价的内容。

  2023年，A省审计厅在开展N市、Y市等地市主要领导干部自然资源资产离任审计中，着重关注了P流域湿地保护与修复情况，发现部分县区湿地占补平衡落实不到位、湿地修复未实施等问题。

  1.《中华人民共和国湿地保护法》第四条“县级以上地方人民政府对本行政区域内的湿地保护负责，采取一定的措施保持湿地面积稳定，提升湿地生态功能”及第二十一条“除因防洪、航道、港口或者其他水工程占用河道管理范围及蓄滞洪区内的湿地外，经依法批准占用重要湿地的单位理应当根据当地自然条件恢复或者重建与所占用湿地面积和质量相当的湿地”。

  2.国务院办公厅印发的《湿地保护修复制度方案》第七条“落实湿地面积总量管控。经批准征收、占用湿地并转为其他用途的，用地单位要按照‘先补后占、占补平衡’的原则，负责恢复或重建与所占湿地面积和质量相当的湿地，确保湿地面积不减少”。

  3.《A省湿地保护条例》第三十二条“县级以上人民政府应当加强对城市规划区内湿地的保护，维护其生态功能。在城市规划、建设、发展过程中，禁止侵占或者破坏湿地。确需占用的，应当征得同级林业主管部门的同意，并依照有关法律、行政法规的规定办理审批手续”。

  1.从自然资源部门调取近三年的农用地转为建设用地审批台账，包括单独选址和城镇批次用地。台账中应包含地块位置、地类信息、面积等，特别要关注地类信息中涉及的坑塘水面，同时要求提供上述“农转用”地块的矢量数据。

  2.从自然资源部门调取上述用地的供地信息，明确相关地块是否供地、是否开工建设。

  3.从自然资源部门调取国土“二调”、国土“三调”相关年度土地变更调查数据及对应年度的卫片影像数据。

  审计对比近几年的土地变更调查数据发现，B县湿地的数量年年在下降。面对审计组的质疑，被审计单位解释说是国土“三调”调查标准与“二调”标准变化导致。对此，审计组持怀疑态度，迅速调取有关的资料，开展数据分析。

  搭建数据分析模型，利用地理信息系统软件叠加图层，迅速梳理各类建设占用湿地情况

  1.对“农转用”报批数据来进行筛选处理。“农转用”报批过程中涉及的农用地包括耕地、林地、坑塘、水面、滩涂等，其中坑塘、水面、滩涂等均属于湿地的范畴。基于此，审计组首先利用“农转用”报批数据中的地类分类信息进行筛选，明确近年来被审计地区涉及湿地转为建设用地的有哪些。

  2.调取上述筛选地块的报批矢量数据，通过地理信息系统软件与国土“三调”数据库中的相关年度数据来进行叠加，然后通过相关图层中地类信息，批量找出湿地被申报转为建设用地的情况。

  3.将上一步分析结果通过地理信息系统软件叠加从林业部门中获取的湿地数据，进一步确认被占用湿地属于“重要湿地”还是“一般湿地”。依照国家有关规定，“重要湿地”需省级林业部门批准后方可占用，“一般湿地”经县级林业部门批准后可以占用。

  4.通过上述分析，利用地理信息系统软件的结果导出功能，将用地报批矢量数据中的用地报批数据、湿地数据中的一般湿地、重要湿地及国土“三调”变更调查中的地类数据一并导出，形成报批建设用地占用湿地情况明细表（见表1）。

  利用上述分析得出的报批建设用地占用湿地情况明细表与林业主管部门批准的湿地占用表进行比对，可以直接得出哪些地块未按要求办理湿地占用审批，也可通过湿地审批的矢量数据与审计人员分析的报批建设用地占用湿地情况再次进行的图层叠加，形成已批准的湿地占用数据和未批准的湿地占用数据。针对未批准的湿地占用情况，还应结合自然资源部门的供地事项，进一步核实涉及湿地是否已作为建设用地进行供地、用地是否开工建设。通过上述方法，审计组锁定因自然资源部门与林业部门衔接不到位，致使在新增建设用地“农转用”时，多宗湿地未报经主管部门审批直接被占用，未落实湿地占补平衡。

  审计组除了关注湿地是不是真的存在违规侵占外，对补充湿地也高度关注。一是根据调取的湿地占用的审批台账比对湿地占补平衡方案批准台账，查看是不是存在未按要求落实湿地占补平衡、占多补少等情况。通过数据比对，发现多个经审批的湿地未及时落实占补平衡的情况。二是通过调阅湿地占补平衡方案查看是不是真实补充湿地，或者占好补劣等情况。通过审计，发现以湿地补湿地的情况，具体审计方法如下：

  1.调度湿地占补平衡方案，了解其补充湿地的具置、面积等相关信息，要求被审计单位提供补充湿地的矢量数据。

  2.通过地理信息系统软件进行图层叠加，将补充湿地的矢量数据与国土“二调”、国土“三调”数据叠加，查看补充湿地历史地类变动情况（见图1）。

  图1中补充湿地矢量在国土“二调”、国土“三调”数据中主要为水库水面、内陆滩涂等地类。根据《中华人民共和国湿地保护法》“本法所称湿地，是指具有非常明显生态功能的自然或者人工的、常年或者季节性积水地带、水域，包括低潮时水深不超过六米的海域，但是水田以及用于养殖的人工的水域和滩涂除外”、自然资源部《关于印发〈国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南〉的通知》（自然资发〔2023〕234号）“《中华人民共和国湿地保护法》界定的‘湿地’包括陆地水域中的河流水面、湖泊水面、水库水面和坑塘水面”及《A省湿地保护条例》“本条例所称湿地，是指常年或者季节性积水、适宜喜湿野生生物生存、具备极其重大生态功能的潮湿地域，最重要的包含湖泊湿地、河流湿地、库塘湿地、沼泽湿地、泥炭湿地等”等，以上补充“湿地”原本属于湿地范畴。

  3.跟进补充湿地恢复建设与生态修复情况。为保证恢复或重建湿地与所占湿地质量相当，湿地占补平衡方案还会要求湿地占用单位投入相应资金，实施湿地恢复建设和监测等工作（见表2）。

  可以通过现场查看、调阅相关资产金额的投入凭证等方式核实湿地恢复建设及检测是否实施。通过上述方法，审计发现某补充湿地恢复建设未实施，资金未投入。

  通过上述方法，审计揭示了多个县区多个地块建设占用湿地未按要求落实占补平衡、补充“湿地”不实、相关湿地恢复建设及生态修复工程未实施等问题。审计指出后，被审计单位正在按照要求实施湿地恢复建设和补充湿地。

  一是注重基础数据的采集和整理。湿地数据的主要管理职能在林业部门，需要从林业部门获取湿地的管理数据；同时需要从自然资源部门获取年度变更调查数据（年度变动情况）。此外，调取农用地转为建设用地审批台账、湿地占用审批台账及湿地占补平衡方案等资料也是进一步开展审计的关键。

  二是吃透数据之间的逻辑关系，充分的利用矢量数据叠加分析，形成具体的审计思路。最新的土地变更调查规则明确了坑塘、水面、滩涂等均属于湿地的范畴，从年度变更调查数据中抓取上述数据，结合林业部门提供的湿地数据横向对比湿地的年度变动情况，梳理出湿地增减变化疑点数据；同时对比土地审批台账、湿地占补平衡台账，检查相关矢量数据是不是重合。返回搜狐，查看更加多